最高院：土地承包经营权取得纠纷不属于人民法院民事案件主管范围

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一、案情摘要

二、裁判情况

季某不服一审判决，以村委会不发包给其土地是不合法的为由，向二审法院提起上诉。

二审法院经审理认为，本案系农村集体经济组织成员起诉村委会要求承包村里土地的纠纷。因尚未形成土地承包合同关系，双方当事人间尚无明确具体的民事权利、义务关系，而且在农民要求村委会发包给其土地的案件中，往往在诉讼时，村委会已按该村的土地承包方案对全村土地进行了发包，故通过民事诉讼解决该类纠纷，于法无据，本案不属于人民法院民事案件的受理范围。二审法院据此裁定：（1）撤销一审判决；（2）驳回季某的起诉。

三、主要观点及理由

土地承包经营权取得纠纷是否属于民事案件，主要存在两种观点：一种观点认为，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，是农民依法享有的天赋权利。人民法院及时受理违反《农村土地承包法》、侵犯或剥夺农民承包经营土地权利的案件，对于进一步落实《农村土地承包法》将起到积极的促进作用。

另一种观点认为，这一类纠纷系因农村土地承包政策措施落实不到位而侵害集体经济组织成员依法享有的平等承包土地权利所致，属于社会政策层面的问题。其妥善解决有待于政府部门进一步加强相关政策的落实。人民法院的司法职权无法延伸至社会生活的各个层面，对此类纠纷，人民法院无法调整和处理。相关纠纷应向负责具体实施承包政策的相关行政机关提出，而不能通过民事诉讼提出。

我们认为，第二种观点和二审法院的处理是正确的。

土地承包经营权取得纠纷是指因农村集体经济组织成员要求农村集体经济组织（包括村委会、村民小组，以下简称农村集体经济组织）按照《农村土地承包法》的规定确认其依法享有的承包土地的权利，并按照根据该法以及相关政策规定确定的承包方案明确具体承包土地的四至和面积，与其签订承包合同而产生的争议。本案正是一起本集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权向法院提起的民事诉讼，当事人的诉讼请求就是要求法院判令村委会与其签订土地承包合同，实际取得土地承包经营权。2005年9月1日起施行的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第2款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。尽管该解释已经施行3年多了，但正确理解适用前述规定仍然是审判实践中的难点。《农村土地承包法》第5条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。该法第18条规定，按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利。据此，农村集体经济组织成员依法享有了平等承包本集体经济组织发包的农村土地的权利。实践中之所以会产生将土地承包经营权取得纠纷提交民事诉讼的现象，其根源就在于当事人往往以“本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利”作为民事诉权行使的基础。我们认为，土地承包经营权取得纠纷之所以不应作为民事纠纷纳入民事诉讼的范围，主要有以下几个方面的理由：民事纠纷的表现形式大体上有两类：一是当事人已经享有民事权利，并运用合同法、物权法以及侵权法等实体法律规范和民事诉讼法等程序性法律规范维护其权利；二是民事权利的归属尚存争议，但当事人的争讼目的在于明确该民事权利的归属。不论属于何种类型，民事诉权的行使都应针对民事权利义务争议（即民事纠纷）而展开。

（1）民事纠纷应当是平等民事主体之间的权利义务争议。《民法通则》（已废止，2021年1月1日起适用《中华人民共和国民法典》，下同）第2条规定，民法调整平等民事主体之间的财产关系和人身关系。法律关系主体地位的平等性，是判断当事人之间是否构成民事关系的关键。在土地承包经营权创设阶段，农村集体经济组织依法负有同农村集体经济组织成员签订土地承包合同（《物权法》称之为土地承包经营权合同）的法定义务。但在考察双方当事人之间法律关系性质的过程中，我们会发现，以土地承包合同签订为界线，双方法律关系主体地位的平等性存在显著的分野。在土地承包合同依法订立之前，农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间属于一种管理与被管理的关系，而非平等的民事关系。土地承包合同签订后，土地承包经营权依法创设，双方当事人之间属于用益物权法律关系，毫无管理、隶属色彩，其性质为平等民事关系。据此，在土地承包经营权依法设立（土地承包合同依法签订）之前，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织之间产生的土地承包经营权取得纠纷不属于平等民事主体之间的民事争议。如果后者怠于履行法定义务，当事人应当通过民事诉讼之外的其他途径寻求救济。

（2）作为民事诉权产生的基础，民事权利应当是特定民事法律关系的产物。民事诉权是当事人因民事实体权利义务关系发生争议或者处于不正常的状态，依据民事程序法享有的请求司法机关做出裁判，确认民事实体权利义务关系并排除侵害的权利，其实质是当事人依法享有的民事实体权利义务争议的司法保护或者司法解决请求权。换言之，与单纯的诉讼权利不同，民事诉权是由民事实体法和民事程序法所共同确定的。其产生的基础是当事人之间存在民事实体权利争议，而是否享有民事实体权利以及是否存在民事权利义务汉，必须在付定的法律关系范围内进行考察。法律关系的形成、变更或消灭，需要具备一定的条件，主要有二：①法律规范；②法律事实。法律规范的规定只是主体权利义务关系的一般模式，还不是现实的法律关系本身。其形成、变更和消灭还必须具备直接的前提条件，即法律事实（包括法律事件和法律行为）。考察土地承包经营权取得纠纷：不仅因法律事件而导致法律关系主体之间权利义务关系发生、变更或消灭的情形并不存在；而且在当事人之间产生特定法律关系项下权利义务关系的法律行为同样欠缺。由此可以得出的结论是：在双方当事人之间还不存在民法意义上的法律关系。民事权利义务是法律上规定的权利借由法律行为或者法律事件所形成的民事法律关系的内容。就土地承包经营权取得纠纷而言，因当事人之间尚未订立土地承包合同，所以，民事争议所必需的民事法律关系尚未建立起来。此时，《农村土地承包法》第5条规定的农村集体经济组织成员依法享有的平等承包土地的权利，还只是一种高，度抽象化和根本性的法律上规定的权利。以公民依法享有的劳动的权利为例，在没有通过劳动关系落实为民法意义上的具体权利之前，试图通过民事诉讼来对抽象的“劳动的权利”进行保护是难以想象的。申言之，民事裁判功能的实现与发挥，应当建诸法律上规定的权利完成自“抽象、根本”向民事法律关系中“具体、普通”的民事权利转化的基础之上。否则，法律上规定的权利仅仅是作为民事法律关系中具体权利的依据而存在，还不能直接成为民事诉权的请求权基础。基于同种权利同种保护的法制原则，在尚未根据《农村土地承包法》第18条和第19条确定的家庭承包原则和程序，以及该法第22条规定的土地承包经营权创设方式（即承包，合同生效）落实为民事法律关系中的土地承包经营权之前，农村集体经济组织成员依法享有的平等承包本集体经济组织发包的农村土地的权利，难以构成民事诉权的请求权基础。

（3）按照现行法律的规定，土地承包经营权取得纠纷应当交由行政机关解决。

《民事诉讼法》第111条第3项规定，依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。而根据《农村土地承包法》规定，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理的指导，是该法第11条规定的相关行政主管部门的工作职责。此项职责的有效落实，对“农村集体经济组织成员依法享有的平等承包本集体经济组织发包的农村土地的权利”的落实，乃至于确定后的土地承包经营权的民事司法保护，至关重要。确保农村集体经济组织成员依法享有的平等承包本集体经济组织发包的农村土地的权利不被任何组织和个人剥夺和非法限制，是行政主管部门“负责农村土地承包的指导”职责的重中之重，甚至是全部内容。既为一项法定职责，在理解和执行层面却仅止于“指导”，不能成立。如果农村集体经济组织拒绝或者怠于履行法定义务，即应启动行政执法程序予以矫正。拓宽法院民事司法救济范围，为诉权之行使提供强有力支持的必要性无疑是不应受到怀疑的。但还应当看到，离开民事程序法和民事实体法对法院受案范围（主管）的规定，片面强调“扩张”的观点，也是不正确的，有时甚至是危险的。因为不同纠纷交由不同途径解决——尤其是那些制定法明确规定的，不仅仅是纠纷性质决定的，更是制定法在特定阶段考量纠纷解决成本、效果之后的客观选择。（4）民事诉讼制度功能的局限性，决定了土地承包经营权取得纠纷不应纳入人民法院受理民事诉讼范围之内。将特定类型的纠纷纳入民事诉讼范围，还有一个重要的考量就是能否获得最佳的效果，亦即司法成效如何。民事诉讼具有被动性，其对争议的解决一定要在特定的民事法律关系内完成。在尚未通过签订承包合同具体而明确地创设具有民事权利属性（用益物权）的土地承包经营权的情况下，民事诉讼发挥制度功能所必须的特定民事法律关系还不存在。按照《物权法》和《农村土地承包法》的规定，承包合同生效是创设土地承包经营权的法定形式。若将土，地承包经营权取得纠纷纳入民事案件的受案范围，人民法院必然面临判决当事人签订承包合同的困境。承包合同尽管在很多方面与普通民事合同存在不同之处，但毕竟在本质上仍属民事合同。由此可见，对于确认、维护土地承包经营权，民事审判责无旁贷，但就创设土地承包经营权而言，实为无法承受之重。

我们在处理土地承包经营权取得纠纷过程中应当做好当事人的指导工作，不能简单地一驳了之，要对当事人权利的正确行使多做说明和解释工作，引导其依法寻求救济。

四、最高人民法院民一庭意见

戴卫祥律师

电话：13940919059

杨铁柱律师

电话：13387850440

郑 重 推 荐

司法鉴定律师

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